2013年大陸赤字規模達1.2兆人民幣 建國以來最高紀錄

在歐美國家被削減赤字困擾之時,大陸今(2013)年的赤字卻史無前例地增加到1.2兆人民幣,創下自新中國成立以來的最高赤字紀錄。

大陸新聞中心/綜合報導

在歐美國家被削減赤字困擾之時,大陸今(2013)年的赤字卻史無前例地增加到1.2兆(以人民幣計價,以下同),創下自新中國成立以來的最高赤字紀錄。

根據預算報告,今年擬安排財政赤字1.2兆,比去年預算增加4000億元,其中,大陸中央財政赤字8500億元,代地方發債3500億元。增加赤字後,赤字率在2%左右,總體上處於安全水平。赤字規模今年同比大幅增加50%,對於赤字合理性和安全性的討論引發關注。

收支矛盾今年凸顯

根據新京報報導,財政收入增長放緩的同時,財政剛性支出在增加,這就需要增加財政赤字和國債規模。『現在赤字規模還是比較大的,應該說還主要是為了應對外部環境一些不利的衝擊,今後我們希望不太長,可能也是好幾年,外部環境能夠改善,減少對大陸財政赤字增加的壓力。』3月24日,新任財政部長樓繼偉在2013大陸發展高層論壇上回應財政赤字問題時表示,壓力真實存在,將一方面壓縮開支,另外一方面,將採取一些政策,制止住地方政府債務擴張趨勢。樓繼偉的表態解釋了財政赤字擴大的原因以及政府的應對方式。

財政赤字,是指財政支出大於財政收入而形成的差額,由於會計核算中用紅字處理,所以稱為財政赤字。簡單說,就是政府每年花出的錢減去透過稅收等各種方式的收入的結餘。『隨著經濟增速的下滑以及減稅的影響,大陸財政收入增速下降;與此同時,還要加強在民生方面的支出,供需矛盾突出,就要運用赤字來解決。』中國人民大學財政金融學院教授安體富說。

安體富的說法與官方的考慮基本一致。財政部新聞發言人戴柏華在大陸政府網在線訪談時解釋了今年赤字規模擴大的原因。戴柏華稱,從今年的財政收支形勢看,考慮到結構性減稅的滯後效應,今年財政收入增長不會太快,可調用的中央預算穩定調節基金數額也較少,但財政剛性支出增加,特別是要增加保障改善民生支出,保持對經濟增長和結構調整的支援力度,都需要適當增加財政赤字和國債規模。

『從今年前2個月的收入完成情況看,1-2月中央財政收入增幅低於預算安排的增幅水平,這也在一定程度上說明了今年財政收入增長不會太快。』戴柏華說。今年的財政收入下滑已經成為業界共識。『財政收入與經濟增速的相關性特別高,未來經濟增速放緩的情況下,財政收入也會減速。』交通銀行金融研究中心高級分析師唐建偉說。

與此同時,減稅的效果也將於2013年凸顯出來。財政部財政科學研究所所長賈康認為2013年減稅的核心表現是營改增的推廣,保守估計今年的減稅規模會達到千億。而在這種情況下,財政支出卻是剛性的,甚至還需要往上抬,教育、醫療、住房、養老、社會保障這些都需要財政給予支援。

『政府打算增加赤字,總能找到很清晰的理由。』中央財經大學財經研究院院長王雍君說,根本沒有必要增加4000億赤字,應當把浪費性的開支節約出來用於民生方面的投入。『政府部門一年的三公消費有多少,樓堂館所有多少?』王雍君說,現在政府應該實行嚴厲的支出控制政策,在這種前提下,再把這些浪費性的開支節約出來,釋放到民生開支或者重點開支上去。

『但增加開支也反映了政治上的需求,一般來講,新一屆政府剛上任要營造一種比較寬鬆的財政氣候。』王雍君認為,沒有哪個政府願意對自己進行嚴厲的約束,美國國會力量那麼強大,其支出和財政赤字控制都成為政治家最大的難題。

 

財政政策保持擴張
學者認為,今年的赤字規模是為了延續

去年積極的財政政策取向和基調,鞏固經濟的回升態勢和去年的調控結果。『財政赤字在經濟學意義上是擴張方面的代表性指標。』賈康在兩會中接受採訪時說。一般來說,一國政府在每一財政年度開始之初,在編制預算時在收支安排上就有財政赤字。財政赤字政策是在經濟運行低谷期使用的一項短期政策。在經濟領域的共識是,經濟短期內若處於非充分就業狀態,社會的閒散資源並未充分利用,財政赤字可擴大總需求,帶動相關產業的發展,刺激經濟回升。

在興業銀行首席經濟學家魯政委看來,今年的赤字還是非常謹慎的,去年財政赤字8000億,但前提是收入中還調入了2700億的中央預算穩定調節基金,也就是說剔除中央預算穩定調節基金,去年的收支差額為1.07兆;今年中央預算穩定調節基金能調入的規模僅為1000億,即剔除中央預算穩定調節基金,收支差額為1.3兆。從年度收支差額占GDP的比率來看,實際上今年與去年的水平是基本一致的。

『今年沒有多少中央預算穩定調節基金可以用,小金庫已經被用完了,否則赤字不會增加4000億。』魯政委說。儘管如此,1.2兆的財政赤字依然被公認為是財政政策寬鬆和擴張的標誌。『去年為穩增長,財政的取向變得更加積極,今年確定這樣的赤字目標也是為延續去年積極的財政政策取向和基調。鞏固經濟的回升態勢和去年的調控結果。』中國國際交流中心諮詢研究部副部長王軍說。

王軍認為,擴張的財政政策有兩個方向,即減稅和增支。目前這兩個方向的工作都在進行,為企業減稅、清理和整頓地方融資平台,同時加大民生、基建方面的投資。這就要求赤字規模大些,也是調控本身的必然結果。大陸社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,多年來貨幣超發所積累起來的物價上漲壓力,使得貨幣政策空間選擇受限。貨幣政策回歸中性的道路充滿荊棘。這樣積極財政政策只能繼續實施。

投資要選準方向

今年的政府工作報告特別提出,大陸既有投資能力,又有投資需求,關鍵在於選準方向,優化結構,提高投資的質量和效益。『赤字規模確定後,是放在整個支出的盤子裡一起算。』楊志勇稱。對於今年的支出結構,戴柏華說,將增加保障和改善民生支出,保持對經濟增長和結構調整的支援力度。同時,將貫徹中央要求,厲行勤儉節約、防止鋪張浪費,嚴格控制一般性支出和『三公經費』,努力降低行政成本。

從民生支出方面來看,預算報告顯示,今年政府在農業、林業和水資源方面的支出將增加12.8%;教育支出增長9.3%;醫療衛生支出增長27.1%。在城鎮化方面,城鎮道路、停車場、污水處理、垃圾處理等基礎設施瓶頸領域的投資則明確為今年投資重點。

『民生方面應該是重點,對基建的投資應該在改善民生方面,不能再用於產能過剩行業了。』王軍認為,今年對基建的投資主要在改善人們的交通出行和消費環境等方面,這些不是簡單的擴大投資,而是具有雙重的效率,一方面帶動基建領域的投資規模上升,同時也有助於刺激消費需求。

3月5日,兩會政府工作報告特別提出,大陸既有投資能力,又有投資需求,關鍵在於選準方向,優化結構,提高投資的質量和效益。中金公司首席經濟學家彭文生據此理解為,政府今年仍將主要通過投資以及對投資的結構調節來實現穩增長和調結構的目標,在增加基礎設施投資的同時,預計財政支出用於公共福利和民生的部分也將有所增加。彭文生同時認為,在貨幣政策維持穩健的條件下,公共部門支出擴大有可能造成對私人部門的擠壓,導致社會融資成本上升。因此預計今年繼續通過營改增擴圍等結構性減稅方式激發民間投資和消費,實現增長方式的優化。

 

金融危機後赤字增加

2008年中央財政赤字為1800億元,赤字率僅為0.6%。金融危機爆發後,2009年大陸財政赤字達到9500億,赤字率接近3%。從歷年的情況來看,赤字大幅增加並非首次。2005年到2008年間,大陸經濟運行平穩,財政赤字亦維持在相對較低的水平,在此期間,赤字率(即財政赤字占GDP的比重)均未達到2%,2008年中央財政赤字僅為1800億元,赤字率僅為0.6%。

低赤字率在2009年被打破,在國際金融危機的影響下,2009年大陸財政赤字達到9500億,赤字率接近3%;2010年赤字規模達到萬億,赤字率為2.5%左右;此後兩年財政赤字有所縮減,降至2%以下。『赤字規模的安排涉及經濟周期波動,一般情況下,經濟形勢好的時候就低一些,經濟不景氣時就高一些。2009年與今年增加赤字規模都是對經濟的刺激,從經濟周期來看有相同的地方。』魯政委說。

他認為2009年與今年也有不同之處,金融危機時採取的是自上而下齊動的大規模刺激,現在只是結構性調整。『2009年是多花錢,這次是少收錢。多花錢的效果很明顯,但無法解決大陸經濟內生動力不足的問題;而減稅的好處在短期內不明顯,但長期看是非常有益的。』魯政委說。

『這次穩增長沒有採取簡單的擴張,相對來講比較溫和,主要是把經濟穩定在合理的水平;上次要吸取的教訓是擴張過度,包括產能過剩的問題也變得突出。』王軍說,經濟總是處于波動的狀態,財政赤字在一定範圍內變動也是正常情況。王雍君研究財政預算多年,在他看來,判斷財政赤字是否合理要看兩個方面,即必要性和可承受性。

王雍君說,必要性聯繫到政府的開支用來支援哪些目標,如果籠統地講經濟還沒有恢複到危機前的水平,今年是關鍵年份,從道理上講要繼續實施積極的財政政策,那麼我們可以認為增加赤字是必要的。『但現在的問題是很難判斷包括赤字在內的支出總量對於既定政策目標是過頭還是不足。』

王雍君介紹,國外很多國家採用基線籌劃的方式,即測算出在延續現實政策的情況下所需要的支出,也就是基線;同時測算政策變動時所需要的支出,也就是線上,在此基礎上確定當年的總支出規模和財政赤字規模。可承受性則是要看赤字率是否在安全範圍內。『從政府公布的赤字率來看,我們還沒有突破警戒線。但考慮到隱性赤字就另當別論了。』王雍君說。

赤字率尚無『近憂』

大陸赤字率長期低於3%的『警戒線』,學者普遍認為,大陸仍有條件實施積極的財政政策。『在經濟不景氣的時候,財政如果太緊就會不利於經濟的增長,如果太鬆會產生政府高負債的隱患,所以要保持一個適度的水平。』魯政委說。那麼什麼是適度水平呢?參考《歐洲聯盟條約》來看,國際上通常認同兩個指標來評價一國財政風險:一個是赤字率,即赤字占GDP比重不超過3%;另一個是國債餘額占GDP比重不超過60%。

據大陸財政部測算,2013年擴增赤字後大陸的赤字率約為2%,總體上處於安全水平。同時,今年中央財政國債餘額限額為91208.35億元,占GDP的比重不足20%。『我們仍有條件實施積極的財政政策,西方國家很多陷入債務危機,已經沒有政策空間了。』王軍說。資料顯示,目前整個歐元區政府公共債務占GDP比重已超過95%,而今年美國、英國赤字率預計均在5%以上。

 

美國國會預算局的報告稱,2012財年美國的財政預算赤字占GDP比例為7%,這一資料較上一財年下降了近2個百分點,但仍高於從1947年至2008年之間的任何一個財年。日本的赤字率自1994年就突破了3%的國際警戒線,2012年預計飆升至10.03%。據IMF預測,2013年日本仍將居於9.05%的高位。財政部副部長朱光耀在兩會期間說,大陸財政狀況總體是健康的,去年大陸財政赤字占GDP的比重是1.5%左右,今年也只有2%,這在全世界經濟體特別是主要經濟體中是最健康的。

儘管大家都認可大陸赤字率尚無『近憂』,但卻承認未來存在風險。賈康認為,未來十年,大陸財政收入有可能會呈下降趨勢,要做好過緊日子的打算。『赤字一定要小心,因為增起來容易減起來難,等於把危機後移,我們要對此保持警惕。』財政部財政科學研究所副所長劉尚希說。王軍則較為樂觀,他認為大陸不會輕易走上債務擴張的道路,因為已經清醒地看到發達經濟體從美國到日本再到歐盟都陷入了債務危機,在這方面會有清醒的認識並控制這種風險。

從赤字率及各種因素綜合來看,『史無前例』的1.2兆赤字是合適的,甚至仍有空間。而引發學者擔憂的是,大陸的公共債務負擔。『從赤字率和負債率兩個方面的比例來看,我們國家的財政安全性是比較好的,沒有突破警戒線,但這有個前提是政府沒有隱性赤字。』中央財經大學財經研究院院長王雍君說。

公共債務尚存『遠慮』
地方債和社保基金在經濟增速下降、財政收入減少的背景下或存在長期風險

『隱性赤字主要包括兩部分,地方政府尤其是縣鄉一級政府的隱蔽的借債和未來社保基金缺口。』王雍君說。不少人士持有相同的觀點。興業銀行首席經濟學家魯政委認為,從目前來看,大陸的表內負債是穩健的,但大家比較擔心的是表外隱含負債和長期負擔加重,前者如部分地方政府負債,後者如社會保障基金。在經濟增速下降,政府收入減少的背景下,這些都存在潛在風險。

2009年,在金融危機爆發的背景下,地方政府的投資衝動強烈,地方融資平台債務大幅增加,引發社會關注。2011年審計署派出4萬多名審計人員對地方債務進行審計,資料顯示,截至2010年底,大陸全國省、市、縣三級政府負債總額達到10.7兆元。

在王雍君看來,地方政府債務可以看作兩部分,財政部代理發行的地方債以及地方透過融資平台、金融機構等其他各種方式舉債,後者中不乏以隱蔽的方式獲得的負債。大陸審計署只能審計到有據可查的,比如財政部代理發行的地方債和部分地方融資平台債,但透過隱蔽方式獲得的債務無法審計到。

局部風險顯現

巴克萊集團在此前發布的一份報告中稱,中期來看,大陸最大的財政風險是地方債。賈康認為,去年和前年地方政府債務到期,沒有發生什麼問題,說明過去兩年在一定程度上控制了地方政府債務風險。總量上是安全的,但要特別關注局部的風險和專案的風險。

大陸財政部2011年表態稱,從償債條件看,除財政收入外,大陸地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多,可透過變現資產增強償債能力。但大陸財政部也同時承認,部分地區和行業償債能力弱,存在風險隱患,個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重,部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大,部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大等。

 

債務水平是多少?

『目前大陸中央債務規模在7.7兆元左右,地方債在10.7兆元,考慮到部分地方債存在一定浮動性,估計目前各級政府總債務規模在15兆至18兆元之間,整體風險可控,但仍需進一步加強政府債務管理。』大陸審計署副審計長董大勝在今年兩會期間表示。『現在真正的問題是,可能政府也不真正明白究竟有多少債務。』王雍君說。

事實上,大陸確實缺少完備和具有前瞻性判斷能力的國家資產負債表,目前各部門的資產負債表尚無法反映隱性債務。在歐債危機爆發後,學界和部分機構開始關注國家資產負債問題。大陸社科院副院長李揚、德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿以及中國銀行首席經濟學家曹遠征分別牽頭研究編制了不同統計口徑下的大陸國家資產負債表。

曹遠征和馬駿的研究結果顯示,政府廣義負債率(包括國債和四大資產管理公司債務,還包括地方、鐵路債務)自2002年以來始終在40%以上,而從2009開始急劇上升。政府廣義負債率從2008年的41.6%上升到2010年的51.5%,突然上升10個百分點。李揚在報告中稱,2010年大陸總債務水平(包括政府債務、居民債務等)/GDP為168.9%,而2011年日本和英國的總債務/GDP已超過500%,西班牙、法國、義大利和韓國都超過300%,美國、德國和加拿大超過270%。

李揚認為,大陸政府擁有足夠的主權資產來覆蓋其主權負債。在未來一個相當長時期內,大陸發生主權債務危機的可能性極低。鑑於大陸的債務水平近年來上升較快,應當對此保持警惕。

養老金缺口擴大?

長期來看,最大的財政風險還是養老金缺口。在目前的財政政策、養老金政策、環境政策不改革的情況下,同時考慮到地方債和鐵路債的壓力,政府債務問題將逐步顯性化。大陸社科院副院長李揚在一份報告中稱,據測算,大陸以隱性養老金債務為主的社會保障基金缺口規模約為3.5兆。巴克萊集團在報告中稱,大陸人口老齡化將進一步擴大養老金缺口,而目前的養老保險制度正在嚴重損害財政可持續性。

觀點:財政壓力暗含改革動力

『減稅、增支和控赤,構成財政三角困境,不從全局和戰略上考慮,則無解。』預算報告發布後,財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示。『看到負債的壞處的同時,我堅持一個看法,財政問題始終是驅動改革的最關鍵的力量。』魯政委說,大陸30年來的改革,每一次都是政府在面臨比較大的壓力就會放手,我們就往前進了一步。在看到大陸目前財政壓力的時候,同樣要看到改革的希望。這就是說,政府沒錢了就會吸引民間投資加入,改革就推進了。

『大陸很多時候確實是這樣,如果沒有壓力就沒有動力改革,但是一旦面臨壓力,被動改革的情況還是比較多的。比如鐵路成立公司,未來在投資方面可能會放開。』唐建偉說。