專家談上海自貿試驗區:以開放倒逼改革的壓力測試場

專家談上海自貿試驗區。

在中央全面深化改革領導小組第六次會議上,習近平總書記充分肯定了上海自貿試驗區的建設成效,明確指出要把試驗取得的可複製可推廣經驗在更大範圍內推廣。我們要認真學習貫徹這一重要講話精神,堅持制度創新與總結經驗並重,加快上海自貿區這塊試驗田上培育的種子播種擴散、開花結果。

一、新形勢下建設上海自貿試驗區意義重大

根據求是網報導,上海自貿試驗區總面積28.78平方公里,包括上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區4個海關特殊監管區域。根據國務院通過的總體方案,試驗區的主要任務是探索大陸對外開放的新路徑和新模式,推動行政體制改革和加快政府職能轉變,以開放促改革、促創新,服務大陸全國發展。在新形勢下,中央首選上海建設自貿試驗區,意義重大。

從全球競爭看,試驗區是大陸應對國際經濟秩序調整的試驗田,標誌著大陸從政策性開放向體制性開放推進。國際金融危機爆發後,美歐日三大經濟體力圖透過跨太平洋夥伴關係(TPP)、跨大西洋貿易與投資夥伴關係(TTIP)和多邊服務業協定(PSA)談判,形成新的更高標準的全球貿易和服務業規則,以取代世界貿易組織(WTO)功能並迫使大陸等新興市場國家『二次入世』。與此同時,受大陸國內生產成本上升等因素影響,部分外資從大陸向東南亞等經濟體轉移,迫切需要大陸對外開放政策升級。在這樣的形勢下,中央在經濟發達的上海劃出一片區域進行改革開放政策試驗,表明大陸參與國際貿易投資新規則制定的決心和信心。從試驗區運行情況看,陸續推出的『負面清單』等重大改革舉措示範效應顯著,與國際通行規則充分銜接。目前,大陸已成為發展大陸家中率先實施貿易便利化的國家,正在為形成面向全球的高標準自由貿易區網路做出不懈努力。

從大陸國內改革看,試驗區堅持體制機制的大膽創新,已成為全面深化改革和對外開放的突破口。試驗區按照中央簡政放權的改革思路,推出『負面清單』管理模式,放寬註冊資本登記條件,擴大投資領域開放,充分激發了市場活力。試驗區運行一年來新增企業1.26萬家。在沒有政策優惠的情況下,企業如此高的積極性從何而來?透過與企業家座談,我們了解到,以前的各項審批要花費大量時間,影響了企業按照市場需求安排生產節奏,儘管政府出台了優惠政策,但這僅僅是對企業因審批產生的時間成本的補償。而今透過簡化政府審批手續,企業的市場預期更加穩定,可以真正按照市場需求組織運營,尋求最佳盈利空間。

從地方發展看,試驗區擔負著推動新時期改革開放的歷史使命,將為上海贏得發展先機。在轉型發展的關鍵時期,大陸在上海設立自貿試驗區,從根本上調整了上海的發展格局,把貿易、航運、金融功能聯結在一起,重點透過貿易中心的建設來推動金融和航運發展,進而帶動製造業升級和科技創新。特別是試驗區推出的貿易和投資便利化措施以及各種金融制度創新,有利於提升上海國際貿易中心、金融中心、航運中心的功能,增強在全球國際大都市中的核心競爭力,使其成為大陸參與新一輪全球競爭的經濟引擎。

二、上海自貿試驗區建設一年來的主要進展

根據中央可複製、可推廣、可輻射的要求,試驗區自運行以來,陸續推出『先入區、後報關』、『一次申報、一次查驗、一次放行』等60餘項監管新措施,推出自由貿易賬戶、跨境人民幣結算、雙向資金池等50多項金融創新舉措和9個實施細則,涉及貿易投資、政府管理等多個領域,為在大陸全國深化改革和擴大開放積累了新經驗。

處理好政府與市場關係的試驗田。試驗區面向未來的改革開放,關鍵是更好理順政府和市場關係,其中『負面清單』是核心。『負面清單』是大陸對接高標準國際貿易投資規則的有力舉措,也是中美貿易談判的重要基礎。這項改革並不是簡單的開放和行政審批的下放,而是對原有政府管理體制的深層次改革,不僅是程式性和技術性的改革,更是思想觀念的解放。實施負面清單管理模式,在規範政府行為的同時放大了市場空間,有利於各類主體形成對市場準入規則的穩定預期,提升其市場參與度。由於政策透明,一年來1400多家外資企業落戶,90%以上屬於負面清單之外的投資,成為自貿試驗區改革創新的一個亮點。

發展混合所有制經濟的新平台。發展混合所有制經濟,其前提是多元市場主體存在並相互競爭,因而需要建立公開透明的市場規則,構建公平競爭的市場環境。以往,大陸開發區模式都是以對外為主,為外資提供一些特殊優惠政策,成為事實上的經濟發展特殊區域。與此不同,上海自貿試驗區不是政策窪地,而是透過深化改革為多種經營主體創造公平競爭的營商環境,讓國企、民企、外企在同一平台上公平競爭、共同發展。試驗區還積極促進雙向開放,透過發揮對外投資配套服務的綜合優勢,支援有國際視野的本土企業成長為全球性跨國公司,著力打造大陸競爭新優勢,切實承擔起大陸經濟雙向開放的橋樑功能。儘管沒有政策優惠,但良好的營商環境吸引了不少外資企業在自貿區落戶。

推動政府職能轉變的新探索。在中央高度重視和支援下,試驗區堅決不搞『政策特區』或『稅收窪地』,而是著重體制機制的創新。如在商事制度改革上,試驗區建立了綜合審批模式,實行註冊資本認繳登記制,將『先證後照』改為『先照後證』,並透過『一表登記、一口受理、並聯辦事』服務加強了政府部門間的協同,在簡化程式的同時提高了辦事效率。這項改革實施後,企業4天可取得備案證明、營業執照、企業代碼和稅務登記,比原來縮短了25天。為做到不審批又能管好管住市場,試驗區探索建立新的市場綜合監管模式,著力推進安全審查、反壟斷審查、社會誠信體系、綜合執法體系、綜合評估機制、社會組織參與監管機制、資訊共用和服務平台建設等重點工作,推動監管重點由事前向事中事後轉變。實踐證明,以政府職能轉變為核心推動商事制度改革,降低了市場運行成本,促進了貿易投資的便利化。

以開放倒逼改革的壓力測試場。在後國際金融危機時期,發達國家仍在主導區域貿易投資規則調整,大陸若不以進一步開放來推動外貿體制轉型,將喪失已經積累了多年的全球化競爭優勢。如何在不弱化政府管理職能的同時加強政府的市場監管職能,如何在不斷創新的基礎上守住不發生區域性系統性金融風險的底線,對試驗區來說是一個挑戰。事實上,上海自貿試驗區承擔了這樣的壓力測試功能。例如,不斷更新的負面清單,金融領域和高端服務業的開放,面向亞太地區的產業升級,對接新的國際貿易投資規則,以及為大陸參與國際貿易規則談判提供應對方案,這一系列重大改革舉措需要在上海自貿試驗區先試先行。只有經過試驗區的壓力測試,在總結經驗進行完善後再向其他地方複製推廣,我們才能有效降低風險,確保改革取得實效。

三、切實把試驗區建設成大陸制度創新的戰略高地

按照中央的要求,上海自貿試驗區從一開始在制度創新上就立足於可複製可推廣。當前,由試驗區推出的一系列制度創新正在生根發芽,一些措施已在廈門、天津、西安、瀋陽等海關特殊監管區和綜合保稅區複製推廣,試驗區制度創新的擴散輻射效應正在放大。在此基礎上,試驗區還將推出一系列功能性改革,包括大宗商品交易、跨境電子商務、國別進出口中心等試點。面向未來發展,試驗區的制度創新要著重處理好三個關係。

處理好試驗區物理空間小與承載任務大的關係。試驗區重在『試驗』二字,中央深化改革開放的一些重要舉措首先要在這裡試驗,取得經驗後再向大陸全國推廣。試驗區不是一級政府,不是從行政結構到產業結構完整的經濟區域,要將在這樣一個區域內試驗的結果推廣、複製,還需要分層次進行。從實踐看,技術性的複製推廣,如海關或商檢的單一窗口電子平台,在試驗區取得實際成果後,就可以在大陸全國海關及時推廣應用。而功能性的複製推廣,如與高端製造業相關的現代服務業的發展,具有向試驗區周邊外溢的特徵,需要形成區內區外的聯動效應。對於這個層次的經驗,在推廣時需加強與關聯地區在產業鏈上的分工合作,才能充分發揮試驗區的輻射帶動作用。

處理好部門與地方決策層合作發展的關係。由於試驗區是面對大陸國家未來改革開放的制度安排,幾乎每項改革都需要與中央各個部門進行協調,需要得到主管部門的認可和支援,在這種情況下,試驗區建設就面臨著制度創新與部門政策的協調問題。推進這類改革,亟須頂層機制設計,統一地方政府和各個部門的整體改革開放部署,以確保改革的順利推進。

處理好試驗功能與產業功能的關係。試驗區並不是一個新設區域,而是在上海浦東新區原有4個保稅區基礎上設立的,試驗區管委會也融合了原有4個區管委會的功能。4個保稅區設立時點不同,承擔的產業功能也不相同。當前,如何平衡上海浦東新區與原先4個保稅區的功能,把區內產業發展和輻射功能發揮出來,是需要解決的一個緊迫問題。根據試驗區承擔的全新任務,可以在金融改革上邁出更大步伐,加快自貿區內國際化股權交易平台建設,透過資本紐帶將原來4個保稅區功能整合成為融產業、金融、服務於一體的綜合性平台,從而使上海成為全面深化改革和對外開放的領跑者。