大陸17省出台「地方版」戶改方案 均涉及居住證制度

大陸17省出台「地方版」戶改方案。

『地方版』戶籍制度改革意見正加速出台。記者梳理各地公開材料發現,截至目前,已有17個地區推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出台省級實施意見的地區,也推出了一些市級層面的改革意見。

根據北京青年報報導,從意見內容看,幾乎所有省份都提出建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等,但在涉及土地問題時多採取『模糊處理』的方式,農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,目前還沒有統一的解決方案。

挈領
17省份出台戶改方案
居住證制度成為抓手

記者初步統計發現,大陸全國31個省區市中,至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陝西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出台省級實施意見的地區,亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外,根據各地的政府工作報告,北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今(2015)年將出台戶籍改革檔,或實行及健全居住證制度等相關措施。

2014年7月底,國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,要求『各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見,統籌考慮,因地制宜,抓緊出台本地區具體可操作的戶籍制度改革措施,並向社會公佈』。

記者發現,在已出台的17個『地方版』戶籍制度改革實施意見中,幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。

據瞭解,《居住證管理辦法》已於去(2014)年年底由國務院法制辦啟動公開徵求意見程序,有望於今年出台。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證制度。

緊迫
近半省份仍未出細則
特大城市改革遇難題

距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間,但仍有近半數省份未出台相關細則。專家認為,戶籍制度改革的實際進展不盡如人意,其中有改革成本巨大等客觀原因,但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、瀋陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現行政策發現,這些城市均明確居住證申請門檻,但積分落戶並未在所有城市出台,已出台地區落戶政策也整體較為苛刻。

有觀點認為,戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農業轉移人口市民化之後要享受基本公共服務,這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者,地方政府改革積極性不高,導致其在具體實施中比較消極被動。

『未來新型城鎮化是以戶籍制度改革為核心的城鎮化,我贊成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延,我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。』中國社會科學院副院長蔡昉表示,現在特大型城市推進戶籍改革,確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題,甚至可能有貧民窟等問題,少數幾個特大城市或許應該特殊施策。但是,要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重,不能把這個範圍過分擴大。

北京理工大學教授胡星斗表示,現在中小城市已基本上放開限制,可以自由落戶,大城市卻控制得比較厲害。『城市越大,人口聚集產生的經濟效率就越高。目前大陸的大城市數量並不多,相對於13億多的人口基數來說,大陸只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口,就有東京、大阪等多個大都市。』胡星斗認為,過去強調就地轉移人口,就地就業,發展小城鎮,大城市好像由於人滿為患就不宜發展,這是一種偏見。其實所謂的『城市病』是治理能力的問題,與城市規模沒有關係。

蔡昉也認為,『要對症下藥,不要因噎廢食』,戶籍制度改革的頂層設計權在中央,但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法,把成本分擔、紅利共用實實在在地落實下去,可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。

難點
涉及土地問題時多採取『模糊處理』

值得注意的是,在已經出台的『地方版』戶改意見中,對於農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,各地目前還沒有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農民有償退出『三權』的實現方式,但仍然需要進一步試點。不過,幾乎所有地區都明確,現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

『土地涉及多方利益,是戶籍改革的一大難點。』中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者,本輪戶籍改革的一大原則是,國家不提倡戶籍政策和農民的土地權益掛鉤,並反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出台檔時為了穩定戶改和土地兩者之間的關係,更多採用的是『模糊』的處理方式。嚴格意義上來說,這比統一出台一個全國性的土地處置方式要合理一些。

土地制度和戶籍制度並稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為,土地制度改革需要儘快取得突破,否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況,最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動,將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快,相關法律修訂也將提上日程。

『現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人,似乎很不同,其實很有共性。』一位業內專家告訴記者,農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證,如今戶籍改革已經啟動,相應的土地制度改革如果不儘快取得突破,有可能會出現兩種制度不相匹配的情況,最終拖累戶籍改革整體進程。

李國祥認為,長遠來看,應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法,目前有的地方正在探索,例如進城換了戶口的農民將土地經營權流轉出去,在擁有城市居民權利的同時保留了農村土地的承包權,但這也是一種改革時期的過渡方式。