剛上台的蔡英文 你願意回到兩岸衝突和對抗的局面嗎?

蔡英文。

清華大學公共管理學院、台灣研究院副教授、瞭望智庫特約研究員鄭振清21日在瞭望智庫發表特約文章,作者在文中發問:2016年上台的蔡英文,願意回到陳水扁時代兩岸衝突和對抗的局面嗎?

根據台灣網報導,蔡英文5月20日在台北『宣誓就職』,標誌著民進黨在台灣地區的再次掌權,不僅執掌『行政權』,還會主導『立法權』。十多年前陳水扁當政時,民進黨在『立法院』還不是多數,而今,民進黨擁有68席『立委』,在台灣立法機構中成為單獨過半的黨,國民黨則只佔有35席。

雖然台灣政局發生了新變化,但既有的內部治理問題仍會延續,並且不排除隨著台灣經濟的低迷出現惡化的可能性。

馬英九時期,內政治理雖然問題頻出,但是他認同『九二共識』,兩岸政策積極,緩解了台灣的政經困境。如今,蔡英文雖聲稱希望『維持現有的機制』,但是民進黨過往的政治主張,讓兩岸政治互信基礎難以夯實。

如果民進黨的執政讓今後兩岸經濟、社會與政治關係,由過去八年的『良性互動』轉向『惡性循環』,那麼,台灣的內部治理難題將成為影響兩岸關係的新變數,特別是新近崛起的民粹主義思潮和社運有可能成為激化兩岸變局的導火線。

一、蔡英文執政的經濟基礎:或從經濟短暫波動走向持續下滑

過去十多年來,亞太地區經歷了一波以自由貿易協定(FTA)為核心的區域經濟整合浪潮,日本、南韓、澳洲、新加坡等亞太貿易大國紛紛搭建綿密的雙邊或多邊自由貿易網路,搶占國際自由貿易先機。

在這波浪潮中台灣明顯落伍,陷入一個經濟波動期:經濟短期增長之後往往就是快速下滑,此後由於政策刺激可能得以復甦,但又往往會反覆變動。

這是台灣這個淺碟型開放經濟體受快速變動的全球經濟形勢衝擊的結果。若不是近年來不斷壯大的兩岸經貿聯繫為台灣注入巨額入超的話,台灣很難會有多次短暫的復甦。外貿萎縮對以出口為命脈的台灣經濟來說無疑是致命的。

2010年以來,台灣的低端出口產品面對東盟國家時已無更多的優勢,高端產品例如面板、電子零配件、晶片等機電產品,面臨南韓的激烈競爭,乃至有逐步失去大陸市場之虞。大陸科技產業有自身的發展需求,新的『供應鏈』正在崛起。如此,作為台灣經濟頂樑柱的電子資訊產業的競爭力優勢會受到各方面的挑戰。

在內部和外商投資信心不足的時候,在消費能力受就業不穩、薪資停滯的時候,在生物科技、醫療、文創等產業不足以支撐起台灣經濟大廈的時候,在台企無法突破代工生產模式的時候,台灣經濟從短暫波動走向持續下滑的前景並非不可能。2015年台灣GDP已經沒能保住1%的增長率,預估2016年也難有大的起色。這是蔡英文無法擺脫的經濟夢魘。

在這樣的產業結構和經濟狀況下,近年來,台灣財政收入占GDP的比重不斷下滑,已從最高峰1990年的25%掉到目前的15%左右。這意味著政府的財政能力不斷下降,刺激和支持經濟發展的能力將隨之下降,同時民生福利幾無提升之機。台灣財政的經濟發展支出占總支出的比例已從1993年31%的最高峰攔腰落到2014年15%的低谷;民生福利支出的占比則從上世紀九十年代初的不足10%逐漸爬升到2011年的近20%,而此後四年來則一直處於停滯狀態。這說明,台灣官方除了維持既有福利現狀以外,難有餘力再根據社會結構的變化大幅增添福利專案或者擴張福利基礎。

看來,蔡英文在競選中提出的20萬戶社會住宅建設、青年創業、邊緣群體照顧、都市更新加速、北中南部均衡發展等,恐怕哪一條都需要大量財政資金支持,哪一條都不像嘴裡說說那麼容易。

二、民進黨的治理難題:兩岸經貿攸關台灣經濟命脈,兩岸關係定位需獲大陸信任

蔡英文當選後,一邊在絞盡腦汁琢磨兩岸政策說辭,一邊在想方設法準備出手刺激經濟動能。她應當知道,假如台灣經濟狀況繼續下滑,馬英九今天低迷的支持率就會成為她明天的境況。

對蔡英文來說,現實的選擇是既要設法穩定兩岸經貿關係現狀,也要爭取台灣工商界的投資信心和配合。有經濟實務經驗的人會看出,她近年來所主張的『內需經濟』、『以創新為動能的經濟發展模式』等理念,落到實處無非是都市更新、醫療照護、精緻農業、民宿服務、物聯網、新能源等具體產業,要麼產值弱小,要麼緩不濟急,並不足以扛起突破台灣經濟困境的重任。

近來,蔡英文在台灣多地闡述以『創新、就業、分配』為核心的發展策略,提出要在台灣北中南部同時打造五大產業創新體系,涵蓋綠色能源、防務產業、生物醫藥、亞洲矽谷、智慧機械等,寄望各種產業政策同時發揮作用,堆大『柴火』驅散景氣寒流。

明眼人都明白,蔡的致命缺陷在於無視對外貿易的萎縮和大陸市場的流失。沒有市場的創新是沒有產業生命力的,台灣內部狹小的市場,難以支持蔡刺激經濟動能的產業計劃。此外,蔡英文十分渴望加入美國主導的『跨太平洋經濟夥伴協定』(TPP),但由於TPP在勞工、環保、政府採購等方面標準極高,台灣能否順利加入有許多變數,而且即便真的能加入,也很難想像短短幾年就可以助台灣經濟脫困。

所以,目光只能回到兩岸——今後兩岸經貿關係仍然是台灣發展的最重要動力源。根據筆者實證研究,十多年來,台灣對大陸的投資占其對外投資的比重始終在60%以上;對台灣GDP增長貢獻率最大的是台灣對大陸的投資,其次是對大陸的出口。可見兩岸經貿攸關台灣經濟命脈。

如此,經濟問題再度回到政治層面:如果民進黨所持的兩岸關係定位不能得到大陸的信任,如果民進黨當局繼續擱置兩岸服貿、貨貿,那麼台灣所佔有的大陸市場份額遲早會落入眾多的競爭對手手中。更何況,由於蔡英文迄今在『九二共識』上躲躲閃閃,台企和外商普遍投資信心不足,大都停足觀望兩岸局勢,有的甚至準備撤資台灣,一旦如此,今後台灣經濟發展會雪上加霜。

近來,蔡英文還力推『新南向政策』,試圖將台企的投資和貿易引向東南亞及澳洲、印度等地,希望能夠開創一個脫離大陸市場的經貿空間。其實,這種一廂情願的經貿政策有逆市場潮流而動的問題,能否推動得了,尚存疑問——十多年前李登輝『南向政策』的失敗就是前例。

三、沒有政治互信基礎的『維持現狀』是異想天開的

民進黨內部派系林立。各個派系在兩岸關係議題上的公約數是它在1999年出籠的《台灣前途決議文》。按此決議文,兩岸關係現狀就是台灣已是『主權獨立的國家』,只不過其『國名』依現行『憲法』叫作『中華民國』,並且這一『現狀』的改變,須經過2300萬台灣人民的同意。最近謝長廷提出這個『現狀』應該包括『中華民國憲法』及其運作,似乎有靠攏國民黨之兩岸現狀主張的跡象,不過,謝的立論基礎仍然是《台灣前途決議文》,不敢公開說出兩岸同屬一個中國。

蔡英文在上一屆台灣大選的選戰階段(2011年)就曾說過要『維護兩岸現狀』,但是她當時否認『九二共識』的存在,所提的『台灣共識』只有程序意義,沒有實質意義,缺少務實、具體的策略去實現『維持現狀』的目標。因此,當時蔡英文得不到關心兩岸議題和經濟議題的中間選民的支持,最終以6%的得票率差距輸給了馬英九。

蔡英文在就職儀式上這樣說,1992年兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維,進行溝通協商,達成若干的共同認知與諒解,『我尊重這個歷史事實』。她說,1992年之後,20多年來雙方交流、協商所累積形成的現狀與成果,兩岸都應該共同珍惜與維護,並在這個既有的事實與政治基礎上,持續推動兩岸關係和平穩定發展;新政府會依據『中華民國憲法』、兩岸人民關係條例及其他相關法律,處理兩岸事務。

蔡英文說她所講的既有政治基礎,包含幾個關鍵元素:

第一,1992年兩岸兩會會談的歷史事實與求同存異的共同認知,這是歷史事實;
第二,『中華民國』現行憲政體制;
第三,兩岸過去20多年來協商和交流互動的成果;
第四,台灣民主原則及普遍民意。

從其表態看,蔡英文面對各方面要求她承認『九二共識』的壓力,不敢再公開否認『九二共識』,但也不願意正面承認『九二共識』。還是試圖以『維持現狀』、『中華民國現行憲政體制』、『依據民主原則和普遍民意』來應對,本質上是寄望在不承認『九二共識』的基礎上,可以維持兩岸『和平、穩定、發展的現狀』。

需要說清楚的是,和平、穩定、發展是馬英九執政八年堅持『九二共識』政治基礎所產生的紅利,那麼蔡英文則是只要紅利、不要這個政治基礎,這就是本末倒置了。沒有『九二共識』的認同,就不會有兩岸關係的政治基礎,也必然會影響兩岸經貿、文教、社會交流等各個方面。

蔡英文一提出『維持現狀』就遭到國民黨上下的反擊。在2015年選戰激烈的時刻,馬英九多次公開質問蔡英文,你要維持的究竟是『七年來的現狀』,還是『七年前的現狀』?『七年來的現狀』指的是馬英九執政下的兩岸關係和平發展局面,是蔡英文近年來不斷抨擊馬的兩岸政策;『七年前的現狀』指的是陳水扁執政下的兩岸衝突緊張的局面,得不到台灣主流民意的支持。

外界也注意到,如今的蔡英文比四年前在兩岸議題上有變化。那就是,民進黨執政的各縣市大都成立『兩岸小組』,推動兩岸城市交流與經貿往來。可以看出,蔡英文也試圖用『政經分離』的策略應對大陸。只不過,馬英九的『政經分離』是肯定『九二共識』的,而蔡英文則是規避『九二共識』的。

國、民兩黨對『九二共識』的立場、對兩岸現狀的理解不同,其對兩岸交流合作局面的影響也肯定不同。蔡英文提出『維持兩岸現狀』之後,大陸國台辦發言人迅速給出回應:『關鍵是維護好兩岸關係和平發展的政治基礎』。這個『政治基礎』就是『九二共識』。大陸的主張是,兩岸是在『九二共識』基礎上實現和平發展的,這就是兩岸關係的現狀,也就是說,『和平發展』和『九二共識』都是這個現狀的組成成分,後者是前者的基礎。因此,不能只想要漂亮的房屋,而不要這棟房屋的地基。

2016年上台的蔡英文,願意回到陳水扁時代兩岸衝突和對抗的局面嗎?

四、台灣不良政治週期下的兩岸變局牽動台灣的新政治勢力

2008年以來,隨著台灣經濟波動減幅到失去動能(2015年台灣GDP增長率只有0.85%),各種社會分化相互影響下的社會碎片化格局開始固化,台灣的不良政治週期形成:國民黨重返執政不久即遭遇全球金融危機引發的經濟大衰退,經過一番努力應對,經濟稍有復甦後立即面臨公平分配財富蛋糕的社會壓力,但受財政收支能力下降和貧富差距擴大的雙重制約,公共政策決策在分配優先還是增長優先之間左右為難。同時,國家認同矛盾、南北地域發展差距刺激了不同社會群體的自利意識,對重大政策議題的社會共識基本沒有可能形成。

於是,複雜分布的社會分歧點所構成的『導火索』一旦因偶然事件引燃,激進的新世代就可能利用網路新媒體迅速開展社會動員,組織社運,引發政治緊張,而不少政客見獵心喜,想方設法加以利用。這是馬英九第二任期內最常見的社會問題螺旋式激化的模式,蔡英文上台後也很難完全避免按如此模式運轉的社會問題。

在不良政治週期中,多種社會分化作用下社運的蔓延,是一種缺乏經濟持續增長和整體福利擴張下的自我消耗,長期來看沒有贏家,都是輸家,因為特定社會群體一時的權利獲益往往同時伴隨著整體性的制度損傷。各種制度損傷日積月累,最終造成的只會是體制的失能和治理的失敗。

所以,蔡英文執政下如何應對動力十足的那些社會力量,將是未來若干年事關台灣治理與兩岸關係的新內容。時代力量黨已經在『立法院』中發出了要監督民進黨執政的聲音,獨派社團、環保社團、社福社團在推送蔡英文和民進黨上台以後,緊盯著民進黨的施政舉措,他們也不會忘記十幾年前陳水扁上台執政大搞政商權錢勾結的往事。

在舉著『公平正義』旗號但又兼有反全球化、反市場化以及『反大陸』的『台灣國家認同』的新世代社運面前,直接承受大陸以及美國等大國壓力的蔡英文和民進黨,還能像在野時期那樣縱情欣賞和支持社運嗎?這是一個相當有意思的問題。

過去八年來,民進黨費盡心機培育的社運力量和台獨情感已經發酵,可能演化成牽動台灣脫離大陸的新政治勢力,並對執政後希望安定的民進黨施加壓力,這會使蔡英文陷入一個『騎虎難下』的尷尬狀況,也是今後兩岸關係面臨的一個新威脅。